Когда-то давно, не позже XVII века, случилось так, что в самых развитых государствах Западной Европы «власть незаметно перешла от монарха клеркам и прожектерам, которые сидели за пыльными словами с бумагами вместо того, чтобы воевать, промышлять или сеять». Затем похожий процесс охватил другие страны, а со временем — и весь мир. И сегодня уже общеизвестно, что современное государство невозможно без бюрократии. Менее известно, что без бюрократии не способны существовать ни современный бизнес, ни «третий сектор» (гражданское общество). Получается, что именно полемика о бюрократии во многом «задавала ориентиры общественной мысли в Новое время», а способность различных режимов поставить бюрократию себе на службу определила исход великой идеологической борьбы между социализмом, капитализмом и демократией в XX веке. Так полагает Тимур Атнашев, автор нового исследования о бюрократии, вышедшего в известной серии Европейского университета в Санкт-Петербурге.
Социология, как и художественная литература, много разного знает о бюрократии. Автор выделяет два полюса дискурса об этом явлении: в одном случае бюрократия представляется как сила рациональная, эффективная, спасительная (полюс Вебера), в другом — как иррациональная, малоосмысленная, часто абсурдная и бесчеловечная (полюс Кафки). Если певец бюрократии Макс Вебер отталкивался от прусского образца бюрократии, то Франц Кафка существовал в австро-венгерской бюрократической парадигме. Атнашев концептуализирует их различия и предлагает говорить о двух внешне сходных, но внутренне различающихся типах бюрократии: «северной», или прусской, обеспечивающей торжество рационального порядка, и «южной», или средиземноморской, представляющей собой господство иррационального произвола.
В каждой стране или отрасли можно встретить организации обоих типов, но общее правило таково: в развитых странах доминирует северный тип, в развивающихся — южный. Непреднамеренным результатом роста северной бюрократии становится «стандартизация общения и вытеснение личного начала. Северная машина с ее винтиками и колесиками охлаждает социальные отношения… Если же в иерархии отношения остаются по-южному теплыми, а иногда обжигающе горячими, то правила исполняются не систематически… Этос правил здесь культурно отторгается исполнителями, а ручное вмешательство хозяина делает правила еще менее твердыми».
Какой будет бюрократия в вашей стране в определенный период времени, полагает автор, зависит не столько от нее самой, сколько от социального контекста, в который она погружена. Бюрократия существует не в безвоздушном пространстве, она занимает столько места, сколько ей позволят занять другие. Таким образом, «взаимоотношения и взаимное влияние рынка, бюрократии и демократии дают ключи к пониманию современных обществ и к пониманию самой бюрократии». Избавиться от бюрократии пока представляется невозможным (это ясно показал крах советского ультрадемократического эксперимента вскоре после Октябрьской революции). Постбюрократические формы управления пока существуют скорее в литературе, чем в реальности. Так что можно и нужно пытаться не уничтожить бюрократию, а улучшить ее, и эти попытки, как показывает анализ развития бюрократии вглубь и вширь, имеют хороший шанс на успех!
Прежде всего надо понимать, что у бюрократии обычно (не всегда) есть «заказчик», будь то политический класс, бизнес или даже народ. Порядок, обещанный Вебером, «остается иллюзией без деятельного хозяина и без порядка внешнего». Ведь чиновник представляет суверена и замещает его, но в процессе этого замещения постепенно обретает собственные интересы и стиль поведения. «Поэтому заказчик должен постоянно убеждаться, что уполномоченные не искажают его волю». Бюрократы ведут себя «как своевольный слон или даже стадо диких слонов», которых нужно «одомашнить», применяя волю и соответствующую технику воспитания. «В узде энергичных заказчиков и в устойчивой окружающей среде рациональная северная бюрократия хорошо решает управленческие задачи, требующие стандартизации и масштаба. Напротив, для непредсказуемой внешней среды или выработки индивидуальных решений больше подойдут южная бюрократия или постбюрократические формы».
Чтобы восторжествовал «северный» тип бюрократии, «заказчик должен сам начать соблюдать правила и опираться на соразмерные бюрократии встречные силы и механизмы: рынок и конкуренцию, право, выборы и делиберацию и, наконец, использовать меритократию». И наоборот, «организации могут от северного полюса спектра брести к южному, если заказчики засыпают верхом на слоне». Но и северный тип не идеален сам по себе, ведь именно северная бюрократия в нацистской Германии идеально организовала Холокост, тогда как южный тип позволяет обществу выживать, пусть и не благодаря, а вопреки (строгость российский законов, как мы помним, компенсируется необязательностью их исполнения).
«Переход с юга на север, или воспитание одного слона, занимает несколько лет для организации и 30-50 и даже сто лет для системы госуправления (стада слонов) страны», — утверждает автор. Россия сегодня остается страной преимущественно южного типа, но около 2000 года у нас стартовал переход к северному, и переход не на словах, а на деле (признать изменившиеся реалии зачастую мешает привитый нам гоголевский стереотип «южной» бюрократии). Нижний и средний уровни бюрократии уже приблизились к северному краю, что ярче всего демонстрируют беспрецедентная рациональность и эффективность системы госуслуг и «Моих документов». На верхнем уровне по-прежнему господствуют патронажные сети южного типа, но на жизнь обычных людей в России это уже не оказывает такого кошмарного влияния, как прежде.
Дальнейший прогресс в «нордизации» нашей бюрократии сдерживается сверху. Что здесь можно было бы сделать? Атнашев рекомендует сосредоточиться на привитии российскому чиновничеству меритократических механизмов на входе. Жесткие и объективные экзамены «китайского» образца обеспечивают последовательное и неуклонное повышение качества человеческого материала, что критически важно для перехода к «северной» бюрократии. Полтора века назад именно введение экзаменов позволило английской и американской бюрократии окончательно трансформироваться из «южной» в «северную». Пора бы уже и нам!