Как управлять Россией. Социология одного города

Как управлять Россией. Социология одного города

Авторский коллектив:

Басаргин В.Ф., к.э.н.; Баскакова Ю.М., к.п.н.; Боков М.Б., к.ф.н.; Бызов Л.Г., к.э.н.; Давыдов Л.В. к.п.н.; Михеев С.А.; Петухов В.В., к.ф.н.; Федоров В.В., к.п.н.

Под редакцией

В.В. Федорова

Выходные данные:

Москва.: Алгоритм, 2009,-192с.

Аннотация:

Местное самоуправление - тема для России столь же традици­онная, сколь и необычная. Какие требования предъявляет обще­ство к местным элитам? Как россияне оценивают эффективность работы власти на местах? Каковы болевые точки в развитии мест­ного самоуправления? Что может дать реформа МСУ нашей стране? Всероссийский центр изучения общественного мнения представля­ет результаты социологических исследований в области местной политики, гражданской самоуправленческой активности, оценки работы местных органов власти, качества их кадров, специфики от­ношений муниципалов и регионального уровня власти, места и роли МСУ в общенациональной системе управления.

 

К ЧИТАТЕЛЮ

Местное самоуправление - тема для России столь же ак­туальная, сколь инновационная. Местная власть у нас на протяжении последних четырех с половиной веков не рав­нялась местному самоуправлению, и даже если носила от­дельные его черты, то в основе своей, да и по форме, всегда была только нижним этажом многоэтажного каркаса испол­нительской вертикали. Выведя в Конституции 1993 года местную власть из этой вертикали, Россия шагнула на не­изведанную для себя территорию, богатую не только перс­пективами и возможностями, но и скрытыми течениями, подводными камнями и небезопасными развилками.

История становления современного местного самоуправ­ления в нашей стране представляет собой поиски жизнеспо­собной модели местной власти, зависящей прежде всего от людей, жителей, горожан или селян, но не от государства. Плодотворность этих поисков неочевидна не только для федеральной и региональной власти, весьма болезненно реагирующих на такой редкий для наших широт пример законосообразного, конструктивного, но при этом негосу­дарственного устроительства. Она неочевидна и для самих людей, выступающих для местного самоуправления единс­твенным источником легитимности, но непривычных и не умеющих самим распорядиться своими правами и нести связанную с ними ответственность. Отсюда пугающий пара­докс: доверие россиян к власти по мере приближения этой власти к самому человеку не возрастает, а напротив, падает. Как результат, минимально отчужденная, самая близкая к человеку власть, местная, является, по сути, и самой дале­кой, чуждой, если вообще не враждебной.

Такова концептуальная рамка темы взаимоотношений людей и избранной ими власти на местном уровне в нашей стране и в наше время. Напомню, что с 1 января 2009 года наконец вступил в полном объеме в силу Федеральный за­кон №131 «Об общих принципах организации местного са­моуправления». Однако всем очевидно, что цели, которые декларировались реформой местного самоуправления, да­леко не достигнуты - а может быть, и еще дальше от осу­ществления, чем многим из нас кажется.

Добавлю еще два значимых ракурса, без которых ис­следование нашей темы не может быть полным. Прежде всего это огромное многообразие России, проявляющееся в социально-экономическом смысле как дифференциация уровня социально-экономического потенциала различных регионов. Причем по муниципальным образованиям такой разброс еще более существенен. Так, если по уровню бюд­жетной обеспеченности в расчете на человека между субъек­тами Федерации наблюдается различие примерно в 10 раз, то по муниципальным образованиям такая разница доходит до нескольких десятков! Велик и разрыв по уровню произ­водства продукции на душу населения, доходов, напряжен­ности на рынке труда.

Второй из упомянутых ракурсов - кризисный. Безусловно, мировой кризис оказывает заметно различное воздействие на различные субъекты Федерации и муници­пальные образования - от относительно стабильной ситу­ации в ряде городов и районов до тревожной, обостренной, даже драматичной в других. В этой связи необходимо от­метить тенденции социально-экономического развития в малых городах, а также в так называемых моногородах, особенно в тех регионах, которые сконцентрированы на металлургии, машиностроении, добывающих отраслях. Именно в городах такого типа создается до 40% ВВП страны. А ведь никуда не делись и «докризисные» проблемы мест­ного самоуправления - такие как необеспеченность квали­фицированными кадрами, особенно в сельских поселениях, а также недостаточно активное внедрение современных ме­тодов управления, конфликты интересов различных групп влияния.

Анализ сложившейся ситуации позволит не только оп­ределить системные проблемы, но и более точно выявить центры напряжения, приоритетные направления для кон­центрации усилий как федеральных, так и местных орга­нов власти. Он также призван определить оптимальные подходы к решению данных проблем и оценить эффектив­ность деятельности в этом направлении. И здесь власть справедливо рассчитывает на отечественных ученых. К со­жалению, значительная часть современной литературы по проблематике МСУ затрагивает либо исторический, либо юридический аспекты развития местного самоуправления, тогда как социальный и экономический аспекты этого ши­рочайшего пласта человеческой деятельности оказываются скрыты. Между тем именно социологический подход, охва­тывающий целый набор аспектов - от кадровых вопросов до социальных настроений, - на мой взгляд, подчас более информативен и эвристичен для анализа проблематики МСУ. Не говоря уже о том, что в кризисный период он объ­ективно выходит на первый план.

Дистанция между народом и властью; потенциал граж­данского участия в самоуправлении; кадровый голод в ор­ганах МСУ; идейный и профессиональный облик местных управленцев; перипетии взаимодействия муниципалов и гу­бернаторов - вот только несколько проблемных узлов, где данные социологов просто незаменимы. Представляю ваше­му вниманию книгу авторского коллектива Всероссийского центра изучения общественного мнения (ВЦИОМ), старей­шего и авторитетнейшего, по моему мнению, отечествен­ного исследовательского центра прикладной социологии. Нам предстоит многое узнать из этой книги и надо многим поразмыслить. Тема того стоит, а профессиональная компе­тентность авторов будет порукой, что это время будет потра­чено с пользой.

Виктор Басаргин,министр регионального развития Российской Федерации.

СОЦИОЛОГИЯ ОДНОГО ГОРОДА

При всем многообразии проблемных ситуаций в жиз­ни нашего общества непросто найти более насыщенную и отягощенную противоречиями сферу, чем местная власть, местная политика, местное управление и самоуправление. Блестящую, смешную и трагичную одновременно картину лиц и отношений местной власти дал ещё Гоголь в «Ревизоре». Во всех красках её расписал Салтыков-Щедрин в бессмертной «Истории одного города». Советская и послесоветская лите­ратура оказалась менее богата произведениями на «местную» тему, но мы неизменно ощущаем глубокое сходство между классикой и современными реалиями.

Социологи не конкурируют с беллетристами, но пытают­ся дать свой профессиональный взгляд на то, как устроена та или иная сфера, плоскость, континуум общественной жизни. Особый интерес здесь в том, чтобы отразить процесс превра­щения местного управления - в местное самоуправление, т.е. в институт, последние сто лет в России невиданный (а до тех пор просуществовавший недолго и в весьма урезанном виде). Конституированный в 1993 году, процесс созидания местно­го самоуправления идет очень сложно, не только преодолевая инерцию сознания всех вовлеченных в процесс сторон, но и периодически встречая сопротивление влиятельных поли­тических игроков регионального и федерального уровней. Управлять свободными людьми наш политический класс не привык, наша система властных взаимодействий скорее ис­ключает, чем предполагает независимый тип политической практики, а навык самостоятельности и ответственности за свои дела не привит ни выборным политикам, ни гражданам, составляющим местные сообщества.

Несколько наиболее острых и кричащих противоречий, которыми изобилует современная жизнь местного самоуп­равления, мы постарались описать и проанализировать в этой книге. Двоякая природа МСУ как института одновременно общества и государства, при всем их различии и, зачастую, взаимной конфликтности интересов - предмет рассмотрения

Леонтия Бызова. «Главная проблема в том, что современное российское государство искренне не знает, зачем ему нужно местное самоуправление. А ведь самоуправление возникает не только потому, что оно нужно гражданам, но и потому, что оно нужно государству», пишет Бызов. Здесь, похоже, корень всех последующих проблем, возникающих в отноше­ниях между государственной (федеральной, региональной) и негосударственной (местной) властями, принужденными жить и сосуществовать вместе, но не имеющими ни мысли, ни опыта делать это к взаимной пользе и, самое главное, ко благу граждан.

Противоречие между местным и следующим, региональ­ным, уровнем власти исследует Леонид Давыдов. В 1990-х годах этот структурный конфликт приводил в большинстве случаев к долговременной консервации биполярной системы власти, что изрядно мешало самим гражданам и беспокоило федеральный Центр. В 2000-х годах, на фоне общего усиле­ния государства и реинтеграции региональных руководите­лей в единую систему госуправления типовым исходом такого противостояния стало свержение неугодного мэра губернато­ром - или, как вариант, переход от прямых выборов мэра населением к его назначению городским советом (думой). В обоих случаях авторитет и властный вес главы города резко падает. Как результат, самоуправление для мэров превраща­ется в «самооборону», автономия местной власти стремится к нулю, а пространства для негосударственной политической активности на местах почти не остается.

Впрочем, петь осанну мэрам как уходящим симво­лам демократического суверенитета народа я бы не стал. Противоречие между демократической природой местного самоуправления и широко распространенной антидемокра­тической практикой его функционирования рассматривает Владимир Петухов. Выступая от имени народа, общества в конфликтах с государством, местная власть в большинстве случаев не опирается на массовую активность граждан, но напротив, сплошь и рядом попирает её, сдавливает и душит, всеми силами стремится превратить подотчетные города и по­селения в вотчины и домены мэра или главы администрации. Будучи однажды избран на свой пост, наш «среднестатисти­ческий» мэр всеми силами, не останавливаясь перед нару­шением законов и морали, стремится закрепить его за собой

на как можно более долгий период и беззастенчиво манипу­лирует, насколько это ему позволяют другие ветви и уровни власти, выборной процедурой, отбивает у горожан охоту, не даёт появиться у них привычке к гражданской активности. Самоуправление как «живое творчество масс» не успевает со­стояться, будучи подмененным «живым творчеством мэров».

В таких условиях следующее противоречие - между бли­зостью к гражданину органов МСУ и важностью для него ре­шаемых ими проблем, с одной стороны, и удручающе низким доверием граждан этим органам, с другой - выглядит доволь­но естественным. Как пишет Юлия Баскакова, большинство россиян склонны считать, что органы местного самоуправле­ния не являются независимой политической силой, способной принимать самостоятельные решения, а «только выполняют волю вышестоящего начальства». Причем, если судить по не­высокой оценке их эффективности в этом качестве, выполня­ют из рук вон плохо. Отсюда и огромный разрыв в поддержке между президентом страны и средним мэром, главой адми­нистрации, и непрестанно падающий уровень явки на мест­ные выборы. А взятое вместе это ведет к делегитимации МСУ, не только обвиняемого и атакуемого ежедневно и ежечасно со стороны государства, но и теряющего, и чем дальше, тем больше, поддержку единственного источника своей власти -жителей поселений.

Наконец, налицо противоречие между обилием полномо­чий и влиянием местной власти на жизнь обычного челове­ка, с одной стороны, и ужасающе слабым кадровым составом органов МСУ, - с другой. Его исследует Михаил Боков, под­черкивающий разрыв между декларируемыми высокими требованиями и слабым наличным кадровым потенциалом системы МСУ. И хотя специальность «государственное и му­ниципальное управление» в наших вузах не испытывает пока дефицита желающих обучаться, в контингенте студентов явно доминируют те, кто либо стремится на госслужбу, а не в органы МСУ, либо рассматривает работу в них как времен­ную, необходимую, но не очень желанную ступеньку для пос­ледующего перехода в госорганы.

За границами рассмотрения в нашей книге осталось нема­ло важных и значимых для местной власти проблем и проти­воречий. Мы мало что сказали о финансовой основе работы местного самоуправления; о проблемах в жилищно-комму­нальной сфере; о местной власти в сельских поселениях; о за­мысле и практике реализации реформы МСУ; о том, как на практике у нас выбирают местные власти, и еще много о чём. Когда начинаешь разбираться в местной политике, доволь­но быстро понимаешь, что она «неисчерпаема, как атом». Надеюсь поэтому, что наша книга будет не последней и мы сможем вместе с Вами, уважаемый читатель, через какое-то время продолжить начатое сегодня знакомство с «социологи­ей одного города».

Валерий Федоров, генеральный директор ВЦИОМ

Оглавление книги

К читателю. В. Басаргин........................................................................................................

5

Социология одного города. В. Федоров...............................................................................

8

Местное самоуправление
как общественный институт. Л. Бызов.................................................................................

12

Общественная оценка работы местных властей. Ю. Баскакова.........................................

53

Местное самоуправление и гражданское участие.
в России. В. Петухов...............................................................................................................

83

Местная власть в поисках оптимальной
структурной организации. С. Михеев...................................................................................

109

Муниципальная власть: от самоуправления -
к самообороне. Л. Давыдов....................................................................................................

121

Кадры местного самоуправления:
настоящее и будущее. М. Боков............................................................................................

154

Об авторах...............................................................................................................................

177